《矿产资源法》是中国矿业可持续发展的法律基石。自1986年颁布以来，该法经历了两次修订，分别是在1996年和2009年。时隔15年，中国第三次修订《矿产资源法》，并在修订草案中新增了“矿区生态修复”一章。这一章节的添加体现了中国在矿业可持续发展方面的重视。
根据草案的要求，采矿企业开采矿产资源时应采取有效措施，避免或减少对生态系统的破坏。这意味着矿业企业需要在开采过程中注重环境保护，减少对自然环境的不良影响。企业需要采取一系列的措施，例如合理规划矿区，严格控制开采强度，科学利用资源等，以确保采矿活动对生态环境的破坏最小化。
另外，如果因为开采活动导致生态破坏的情况发生，企业还需要进行生态修复。生态修复包括恢复植被覆盖、修复土壤质量、改善水质等一系列措施，以恢复矿区的生态环境。这不仅有助于减轻对生态系统的压力，还能够促进矿区的可持续发展。
这是中国首次在法律层面要求采矿权人在采矿开始之前制定生态修复方案。笔者认为新增“矿区生态修复”专章，标志着中国在矿产资源开发保护和解决采矿相关环境问题方面迈出了重要的一步。草案中关于生态修复的要求有助于确保尽早将环境因素纳入考量，查明潜在影响并采取缓解措施，从而防止不可逆转的生态系统损害。
尽管如此，草案仍存在一些不足。笔者认为，通过明确要求整个矿产供应链开展尽职调查，增加社区参与和意见征询方面等措施，可以强化这部法律在矿业活动环境、社会保护方面的威慑力和实效。
修订亮点
提前预防生态破坏是这次修订的一大亮点。修订要求开采矿产资源应当采取有效措施，避免、减少对矿区森林、草原等生态系统的破坏。与此同时，修订要求矿业企业采用生态友好的工艺、设备和技术，在矿山闭坑前或闭坑后采取措施保护地下水资源，实施安全生产措施，并防止环境污染。
这表明了中国对减少采矿活动的环境足迹以及减缓生态退化的决心。矿业企业通过遵守风险预防和缓解措施，可以尽可能地减少对环境和当地社区的负面影响，坚持合乎道德的商业实践。
辽宁省本溪市一座铁矿的尾矿池的卫星（上）和航拍（下）图像。尾矿中通常含有硫化物和重金属，对动植物有剧毒。左图来源：©MaxarTechnologies；右图来源：JiZhe/Alamy
值得一提的是，新增“矿区生态修复”专章明确了采矿权变更时生态修复义务的随之变更。这意味着采矿权人将采矿权转让给另一家企业时，生态修复义务由受让企业继续履行。这增加了采矿企业逃避责任的难度，有利于修复工作得以延续和完成。
然而，修订案没有对此类生态修复提出任何标准，而是表示有关部委“应制定矿区生态修复技术规范”。这种缺乏明确标准的做法有可能会导致执行不力。
笔者认为修订草案应加大惩罚力度，从而产生有效的威慑作用。例如，目前对未履行生态修复义务的采矿权人设定的罚款上限为修复成本的两倍。此外，罚款金额确定的考量因素应当不仅考虑修复成本，还应当包括受影响区域、情节严重程度、违法行为的持续时间以及是否是多次违法、土地性质和敏感性、以及生态和社会影响程度等重要因素。
供应链尽责管理有助中国企业海外实践
过去几十年间，中国矿产行业在海外的业务和投资猛增。2023年，中国与“一带一路”倡议相关的金属和矿业投资达到194亿美元，较2022年增长158%，是2013年“一带一路”倡议宣布以来的最高水平。
全球见证去年的一份报告显示，这种扩张引发了对包括非洲国家在内的东道国环境退化、资源枯竭以及社会不平等的担忧。中国矿业企业迫切需要预防并减轻其海外业务的负面影响。
尽管《矿产资源法》并不直接约束中国矿业企业的海外活动，但国家有关部委鼓励中国企业在东道国法规不够健全的情况下，采用国际规则或中国的法律和标准。这一立场被写入了2022年的《对外投资合作建设项目生态环境保护指南》。
矿产供应链的尽责管理是实现负责任和可持续采矿的重要方法。若《矿产资源法》修订草案纳入相关要求和措施，无疑也将为中国矿企的负责任海外矿业实践提供重要的法律参考。
笔者认为，草案应明确要求矿业企业开展尽职调查，并且覆盖从开采、加工到分销的整个矿产供应链。供应链尽职调查的最佳实践通常包括在供应链的每一个环节就采矿对空气、水质和土壤质量、生物多样性、栖息地、生计、文化遗产以及传统土地利用的潜在影响开展环境和社会影响评估。矿业企业应制定负责任采购相关条款，如建立可追溯系统、供应商审计以及第三方认证，从而评估并解决供应链上的冲突融资、侵权和环境损害风险。
位于塞尔维亚博尔的欧洲最大的铜矿，由中国紫金矿业集团所有。2024年初当地社区爆发抗议，称该矿污染了当地的土壤、空气和水。图片来源：PavelNemecek/Alamy
另外，草案可以着重要求矿业企业在环境、社会和治理（ESG）政策、表现以及自身业务和供应链影响方面增强透明度。这将提高利益相关方评估潜在风险的能力，同时增进信任，增强企业的问责能力。
加强公众参与
尽管修订草案要求矿业企业在生态修复方案报批前须征求公众意见，但意见征求的对象范围模糊表述为“矿区涉及的有关范围”，而未清楚界定意见征求的具体对象范围和类型。关于生态修复验收，草案明确规定应邀请包括专家和当地村民代表在内的利益相关方的参与，但既未具体阐明村民代表选择标准，也未明确如何确保选出的代表能够充分代表其所代表群体的不同利益。
此外，草案未提及如何确保征求到的社区意见在决策中得到充分重视、考量和吸纳。因此，受影响区域利益相关者的意见和最迫切诉求可能面临边缘化的风险。
与社区和其他利益相关方进行实质性的接触和协商，对于促进相互理解、建立互信、解决受影响社区的关切至关重要。这包括在矿业活动开始前获得受影响社区的自由、事先和知情同意（FPIC），并建立持续的对话和协商机制。目前的修订草案没有提到自由、事先和知情同意。
立法者解决这些不足之处对于确保中国矿产企业严格遵循环境保护、社会公平和商业道德方面的标准至关重要。只有建立全面而有力的监管框架，中国才能更加有效保障负责任的商业实践，为构建可持续和安全的矿产供应链做出更大贡献。
总之，中国首次要求矿权人在采矿开始之前制定生态修复方案，是一项重要的举措，有助于保护生态环境，并解决采矿相关环境问题。然而，草案仍可以进一步完善，通过加强尽职调查、增加社区参与等措施，提高法律的威慑力和实效，从而更好地保护环境和社会利益。
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